Sumario:
1. Procedimiento Sancionador en el Decreto Legislativo N° 1458
2.¿Se puede imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario Procedimiento
Administrativo Sancionador?
3.- Lo dice la doctrina y jurisprudencia
extranjera sobre las sanciones automáticas o de plano.
4. Conclusiones.
Mediante Decreto Legislativo N° 1458,
publicado en el diario oficial El Peruano del martes 14 de abril de 2020, se ha
otorgado facultades fiscalizadoras y sancionadoras a la Policía Nacional del
Perú, respecto a las disposiciones emitidas durante la emergencia sanitaria.
Dicho Decreto Legislativo establece un mecanismo de control
administrativo-sancionador para asegurar el cumplimiento de las disposiciones
de aislamiento social obligatorio durante el estado de emergencia, tipificando
infracciones y sus correspondientes sanciones, que es independiente de las
responsabilidades penales y civiles en las que las personas pueden incurrir
durante la emergencia.
Asimismo, mediante Decreto Supremo N°
006-2020-IN, de fecha 14 de abril de 2020, se aprobó el Reglamento del Decreto
Legislativo N° 1458, Decreto Legislativo para sancionar el incumplimiento de
las disposiciones emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y
demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el
contagio del COVID-19, la tabla de infracciones y sanciones y el “Acta de
Infracción y Sanción”.
1. Procedimiento sancionador en el Decreto Legislativo N° 1458
El procedimiento sancionador del Decreto
Legislativo N° 1458, se encuentra establecido a partir del Capítulo II de su
Reglamento, que refiere lo siguiente:
Artículo 9. Inicio del procedimiento administrativo
sancionador
9.1 Cuando el efectivo de servicio policial, en el ejercicio de sus funciones, detecte a un ciudadano que está incumpliendo las disposiciones emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19, procederá a su intervención en ese momento, instándole, de corresponder, el cese de dicho incumplimiento, asimismo procederá a identificarlo mediante su Documento Nacional de Identidad, Carné de Extranjería, Pasaporte u otro documento idóneo para establecer su identidad, en caso no sea posible, será retenido y conducido a la Comisaría para dicho fin.
9.2 Una vez identificado el infractor, el efectivo
policial en el acto procederá a levantar el Acta de Infracción y Sanción
correspondiente, que contiene como mínimo, lo siguiente:
a. La identificación de la persona
infractora.
b. El lugar, la fecha y hora en que se
inicia la intervención.
c. La infracción cometida y la multa
correspondiente, con la indicación de la base legal respectiva.
d. Una breve descripción de los hechos
en los cuales se cometió la infracción.
e. El plazo y lugar para el pago de la
multa.
f. La firma de la persona infractora.
En su defecto, el personal policial deja constancia del desacuerdo del
infractor con la sanción impuesta, comunicándole, su derecho a presentar el
recurso de apelación correspondiente, así como el plazo para su presentación.
g. La identificación del personal
policial que realiza la intervención, así como su firma
9.3 En el caso de que el ciudadano
infractor sea analfabeto, bastará con la imposición de la impresión digital de
su índice derecho o en ausencia de este, de cualquier otro, dejando constancia
de la lectura de la Acta, de ser posible se consignará para ello un testigo.
9.4 En caso el ciudadano infractor se
niegue a firmar el Acta respectiva, el efectivo policial dejará constancia de
ello, consignado “se negó a firmar” y señalando las razones de ello.
Posteriormente, se entrega un ejemplar del Acta de Infracción y Sanción al
infractor para los fines que considere pertinente y el otro ejemplar se quedará
con el efectivo policial para su remisión a la autoridad encargada de su
registro y proceso de cobro.
2. ¿Se puede imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento administrativo sancionador?
Cabe mencionar
que a partir de la entrada en vigencia de la Ley del Procedimiento
Administrativo General N.º 27444 (11 de octubre de 2001), toda autoridad
administrativa cuenta con un instrumento legal - adicional a la jurisprudencia
emitida por este Tribunal- que la obliga a observar, y respetar, el contenido
del derecho a la tutela procesal efectiva en cada una de las decisiones que
debe adoptar dentro de todo procedimiento administrativo[1].
Conforme se
advierte del procedimiento del numeral anterior, el procedimiento sancionador
al que hace alusión el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1458, solo esta en
el nombre, pues refiere que el efectivo policial (órgano sancionador), en un
solo acto, levanta el acta de infracción y sanciona, vulnerando claramente el
principio del debido procedimiento establecido en el numeral 2) del artículo
246ª del del TUO de la Ley N° 27444, que nos indica lo siguiente: “Debido
procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el
procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento.
Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben
establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora,
encomendándolas a autoridades distintas.(…)»
Para el
Tribunal Constitucional, este principio supone, en primer término, que todos
los administrados tienen derecho a la existencia de un procedimiento
administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que les
conciernan. Asimismo, dicho principio implica que la Administración Pública
tiene el deber de producir sus decisiones cumpliendo las reglas que conforman
el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio
emitir actos administrativos sin escuchar a los administrados[2]
(resaltado y subrayado nuestro)
Nosotros
consideramos, en virtud a lo antes mencionado, que la sanción administrativa
regulada en el Decreto Legislativo N° 1458, al ser aplicada de modo automático,
y sin previo proceso administrativo, resulta contraria también a los incisos 3)[3],
y 14[4])
del artículo 139º de la Constitución Política del Perú, pues sólo podría ser
impuesta una vez que, en un previo proceso administrativo, el infractor no
hubiese podido desvirtuar el cargo imputado.
3. Lo que indica la doctrina y jurisprudencia extranjera sobre las
sanciones automáticas o de plano.
Danos Ordóñez[5], Catedrático de Derecho Administrativo de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, afirma lo siguiente: “que la consagración del
principio del debido procedimiento en el ámbito de lo sancionador
administrativo de la Ley 27444, comprende tres garantías las cuales: i)
La obligación de que toda sanción administrativa que se pretenda aplicar solo
puede haber sido establecida como consecuencia de un previo procedimiento
administrativo sancionador, lo que significa que no es posible
jurídicamente aplicar sanciones de plano; ii) La obligación de que a
continuación de la notificación de cargos al imputado comunicándole el inicio
del procedimiento administrativo sancionador se le otorgue la oportunidad de
ejercer su derecho de defensa mediante la presentación de sus descargos; y iii)
La obligación que las fases instructora y resolutiva del procedimiento sancionador estén a cargo de diferentes
funcionarios, para generar condiciones que promuevan la objetividad e
imparcialidad”.
La Corte Constitucional de Colombia [6],
refiere que, aun cuando es posible plantearse la imposición de sanciones de
plano, producto de acoger los principios de eficacia y celeridad que presiden
las actuaciones administrativas, estas mismas están obligadas a respetar la
prevalencia de los derechos fundamentales, entre ellos, la presunción de
inocencia. Entonces, aun cuando la norma no prevea un procedimiento, este se
deberá realizar siguiendo las disposiciones que para el efecto contiene el
Código Contencioso Administrativo. “Un acto sancionatorio, desprovisto de un
proceso previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto
en la Constitución”
Mario Rejtman Farah[7],
señala que resulta imprescindible, y ello debe ser objeto de expreso control
jurisdiccional, que exista un procedimiento previo a la aplicación de
cualquier sanción, en el que el interesado tenga la oportunidad de ejercer con
plenitud su derecho de defensa. Por encima de cualquier previsión
reglamentaria o estatutaria, las garantías al debido proceso y a la defensa en
juicio han sido constitucionalmente consagradas por el artículo 18 de la CN y
ello debe ser objeto de expreso control. No constituye una facultad
discrecional asegurar el cumplimiento de tal derecho.
5. CONCLUSIÓN
En conclusión, las sanciones aplicadas
en virtud al Decreto Legislativo Nª 1458, y su Reglamento aprobado mediante Decreto
Supremo N° 006-2020-IN, son nulas de pleno derecho[8],
por cuanto no cuenta con un procedimiento administrativo previo, es decir
padece de una causal de invalidez trascendente y relevante, al vulnerar los
numerales 3), 14 ) del artículo 39º de la Constitución Política del Perú, y el numeral
2) del artículo 246ª del del TUO de la Ley N° 27444, y 3) , y 14 ) del artículo
139º de la Constitución Política del Perú.
REFERENCIAS
·
Constitución Política del Perú (31 de
diciembre de 1993). Perú.
·
Decreto Legislativo Decreto Legislativo
N° 1458 (14 de abril de 2020).
·
Decreto Supremo N° 006-2020-IN, de
fecha 14 de abril de 2020, se aprobó el Reglamento del Decreto Legislativo N°
1458, Decreto Legislativo para sancionar el incumplimiento de las disposiciones
emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y demás normas
emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del
COVID-19, la tabla de infracciones y sanciones y el “Acta de Infracción y
Sanción
·
TUO de la Ley 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General.
Abogado por la
Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión. Ex Docente Invitado de
Derecho en la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión y en la
Universidad Nacional de Barranca. Profesional con experiencia en el sector
público y privado.
[1][1]
EXP. N.º 03426-2006-PA/TC
LIMA - PESQUERA ALEJANDRÍA S.A.C. Numeral 20.
[2]
Sentencia del 29 de agosto de 2004 recaída en el Expediente N° 1628-2003-AA/TC,
segundo párrafo del fundamento jurídico 6.
[3]
3.-La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser
desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a
procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos
jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación.
[4]
14.- El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del
proceso. Toda persona será informada inmediatamente y por escrito de la causa o
las razones de su detención. Tiene derecho a comunicarse personalmente con un
defensor de su elección y a ser asesorada por éste desde que es citada o
detenida por cualquier autoridad.
[5] Danos
Ordóñez, Jorge. La
regulación del Procedimiento Administrativo Sancionador en el Perú. Mayo 2018.
Disponible en: https://n9.cl/lbic
[consultado
el 01 de febrero de 2021].
[6]
Corte Constitucional, sentencia C-005-98, 22 de enero de 1998, magistrado
ponente Jorge Arango-Mejía. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-005-98.htm.
[7]
Mario Rejtman Farah, “El control judicial de las sanciones administrativas
disciplinarias”. En Asociación de Docentes Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales Universidad de Buenos Aires. “El Control de la Actividad Estatal,
Discrecionalidad”. Buenos Aires. 1ª Edición: octubre de 2016. Página
274-286.
[8]
Artículo 10.- Causales de nulidad (TUO de la Ley Nª 27444)
Son vicios del acto administrativo, que causan su
nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a
las normas reglamentarias.
(…)
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