El Proceso Administrativo Disciplinario, constituye una de las potestades más importantes de la Administración Pública, facultad atribuida a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados
Las líneas que siguen intentan, en consecuencia, ofrecer un panorama completo del Proceso Administrativo Disciplinario aplicable a los servidores estatales sujetos a las leyes especiales y aplicándose de manera supletoria la Ley Procedimiento Administrativo General.
La elaboración de este trabajo lo hice con la esperanza que se constituya en herramienta práctica para la defensa de los derechos de las personas inmersas en ella, cuando se instaura proceso administrativo disciplinario para consecuentemente aplicar una Sanción de Amonestación, apreciándose de esta manera la contravención al Principio del Debido Procedimiento y el Daño Moral causado a la persona natural como consecuencia.
Ubicado dentro de este esquema analizamos como se ha legislado este hecho jurídico en nuestro país, para tener un enfoque al respecto. La materia investigada se sustenta en la legislación nacional y aspectos doctrinarios.
El marco teórico que sustenta nuestra hipótesis, comprende el desarrollo de los tópicos antes expuestos.
Los objetivos propuestos, están directamente relacionados con el marco teórico y a través de estos objetivos llegar a conclusiones válidas y consistentes que coadyuven a solucionar el problema planteado.
El análisis y presentación del trabajo ha sido resultado de una exhaustiva investigación la cual tiene coherencia y lógica en la estructura final, pues van de lo general a lo particular conforme al método inductivo y deductivo.
I. El procedimiento administrativo
1. El proceso: concepto amplio
La idea jurídica de proceso puede ser concebida muy en general, en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado, destacando entonces en el concepto la unidad de los actos que constituyen el proceso y su carácter teleológico, es decir que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un determinado fin.
En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces de: a) proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b) proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley); c) proceso administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un acto administrativo). No parece un concepto útil.
En ese concepto no interesaría, pues, quién dicta los actos que integran y resuelven el proceso: bastaría que sea “el sujeto activo de la función pública, en cualquiera de sus especies,” pudiéndose definir entonces al proceso como la “Serie o sucesión de actos coordinados que fijan los datos según los cuales ha de ejecutarse la función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la misma a participar, con el sujeto activo, en su formación.”
2. Concepto restringido
No obstante que se suele usar así el término, este criterio no pareciera ser conveniente. En efecto, razones históricas y políticas han dado a la idea de proceso un significado más alto y valioso que el de mera secuencia finalista de actos: le han atribuido el fin especifico de decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada). Es una de las funciones esenciales del Estado de derecho. No importa que el acto del juez resuelva estrictamente un litigio, o que en cambio se refiera a las materias llamadas de “jurisdicción voluntaria;” pero sí es básico que el acto final del proceso sea un acto judicial, es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente, “desinteresada,” con respecto al proceso. La clave es la existencia de una autoridad independiente del poder político e imparcial en la contienda que lo tiene a dicho poder como parte.
Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle ese carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia. Bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos está sujeta a ciertos principios también comunes al proceso; pero no por ello puede olvidarse que es en el proceso judicial donde se hará la determinación definitiva y correctora del derecho y la justicia en un caso concreto, controlando de manera imparcial e independiente las decisiones de los órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración, creemos preferible mantener la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial.
El procedimiento administrativo, es el conjunto o secuencia de trámites y de actos que deben realizarse normal y eficazmente hasta alcanzar su conclusión mediante una resolución administrativa. Se llama también derecho adjetivo, interviene el Estado en forma directa y decisiva, a través de organismos y autoridades competentes, quienes hacen uso de su poder o potestad legal, para darle solución justa al problema.
3. Alcances del problema
3.1. La aplicación de reglas “procesales” al “procedimiento”
Ahora bien, negarle el nombre o carácter de “proceso” al procedimiento administrativo, no puede en modo alguno implicar que por tal circunstancia la administración no habrá de estar sujeta a ninguna regla o principio de derecho en su tramitación. En efecto, pareciera ser evidente hoy día que ciertos principios generales del derecho y ciertas normas constitucionales consustanciadas con el Estado de Derecho y el sistema republicano de gobierno, no están destinadas a ser aplicadas únicamente en el proceso judicial: también la administración está sometida a esos principios y sus procedimientos no estarán menos ligados a ellos por el hecho de que no los cubramos con la calificación de “proceso.”
La terminología en sí no es fundamental: lo importante es señalar que participando en algo de lo esencial del proceso judicial, en el sentido de afectar los derechos de un individuo, le son de aplicación los principios y garantías de protección de esos derechos en el proceso judicial. El respeto al debido proceso legal, la irrestricta garantía de defensa, la actuación imparcial del funcionario, el acceso permanente a las actuaciones y toma de fotocopia completa de ellas, la producción amplia de la prueba, etc., no son sino algunos. De allí entonces que rechazar la calificación de “proceso” no implica en absoluto desechar la aplicación analógica, en la medida de lo compatible, de todos los principios procesales; ni tampoco dejar de sustentar el principio de que el procedimiento administrativo tenga regulación jurídica expresa y formal para la administración, que encauce su trámite y determine con precisión los derechos de los individuos durante la evolución del procedimiento.
Esa aspiración cabe hoy día hacerla extensiva al procedimiento de audiencia pública.
Incluso cuando se pasa al sistema de tribunales administrativos independientes para dictar el primer acto administrativo el procedimiento sigue siendo administrativo, pero con mucha mayor razón se aplicarán en todo su rigor todas y cada una de las exigencias del debido proceso legal. Y en aquellos casos que por algún motivo excepcional existe una revisión judicial limitada en cuanto a la posibilidad de recibir prueba ex novo,la exigencia del tribunal es todavía mucho mayor respecto al más estricto cumplimiento del debido proceso en sede administrativa.
4. Derecho procesal administrativo
Se sigue de lo anterior que al hablar de derecho procesal nos estaremos refiriendo únicamente a las ramas de la ciencia del derecho que estudian las normas que rigen los distintos procesos judiciales: civil, comercial, penal, “contencioso administrativo.” Respecto al último, es de destacar que modernamente se ha simplificado la denominación y en lugar de hablarse de proceso contencioso administrativo (o sea, contiendas ante la justicia de un particular contra la administración o viceversa,) se prefiere designarlo simplemente como proceso administrativo, el cual será estudiado entonces por el derecho procesal administrativo.
En tal terminología, por lo tanto, el derecho procesal administrativo se refiere sólo a los
procesos judiciales contra la administración y no abarca el estudio del procedimiento administrativo en que se desenvuelve la función administrativa. Incluso cuando se reconozca imparcialidad e independencia a los entes reguladores independientes de los servicios públicos (algo de lo cual todavía carecen, pues hay alzada, intervención, etc.), de todas maneras su calidad de órganos de la administración parece hacer poco recomendable, semánticamente, reconocerles carácter jurisdiccional a sus actos y llamar procesos a sus procedimientos; pues siempre habrán de estar sometidos al necesario control judicial stricto sensu, suficiente y adecuado, para conformarse al sistema constitucional. Toda otra terminología se presta a la confusión institucional y afecta la vivencia democrática.
5.- ¿Que es una Falta?
Se considera falta disciplinaria a toda acción u omisión, voluntaria o no, que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normatividad específica sobre los deberes de servidores y funcionarios, establecidos en el artículo 28º del Dec. Leg. 276, D.S. Nª 005-90 normas especiales.
La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción correspondiente.
Tipificación de la falta administrativa:
Las faltas se tipifican por la naturaleza de la acción u omisión. Su gravedad será determinada evaluando las condiciones siguientes:
a) Circunstancia en que se comete.
b) La forma de comisión.
c) La concurrencia de varias faltas.
d) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta.
e) Los efectos que produce la falta.
La calificación de la gravedad de la falta es atribución de la autoridad competente o de la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios, según corresponda. Los elementos que se consideran para calificar la falta serán enunciados por escrito. Una falta será tanto más grave cuanto más elevado sea el nivel del servidor que la ha cometido.
6.- ¿Que es una Sanción?
La Ley de Bases y su Reglamento, han prescrito las sanciones siguientes:
a) Amonestación verbal o escrita.
b) Suspensión sin goce de remuneraciones hasta por treinta (30) días.
c) Cese Temporal sin goce de remuneraciones mayor a treinta (30) días y hasta por doce (12) meses.
d) Destitución.
Los grados de sanción corresponden a la magnitud de las faltas según su menor o mayor gravedad; sin embargo su aplicación no será necesariamente correlativa ni automática, debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor, constituyendo la reincidencia serio agravante.
La aplicación de la sanción se hace teniendo en consideración la gravedad de la falta. Para aplicar la sanción a que hubiere lugar, la autoridad respectiva tomará en cuenta, además:
a) La reincidencia o reiterancia del autor o autores;
b) El nivel de carrera; y,
c) La situación jerárquica del autor o autores.
Asimismo la Amonestación: Será verbal o escrita. La verbal la efectúa el Jefe inmediato en forma personal y reservada. Para el caso de amonestación escrita la sanción se oficializa por resolución del Jefe de Personal. No proceden más de dos amonestaciones escritas en caso de reincidencia.
Suspensión: Es sin goce de remuneraciones y se aplica hasta por un máximo de treinta (30) días. El número de días de suspensión será propuesto por el Jefe inmediato y deberá contar con la aprobación del superior jerárquico de éste. La sanción se oficializa por resolución del Jefe de Personal.
Cese Temporal: Es sin goce de remuneraciones mayor de treinta (30) días y hasta por doce (12) meses. Se aplica previo proceso administrativo disciplinario. El número de meses de cese lo propone la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios de la entidad.
Destitución: Es el máximo grado de sanción que se aplica previo proceso administrativo disciplinario; quedando el destituido inhabilitado para desempeñarse en la Administración Pública bajo cualquier forma o modalidad, por un período no menor de cinco (5) años.
La condena penal privativa de la libertad consentida y ejecutoriada, por delito doloso, acarrea destitución automática. En el caso de que la condena sea condicional, la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios evalúa si el servidor puede seguir prestando servicios, siempre y cuando el delito no éste relacionado con las funciones asignadas ni afecte a la Administración Pública.
Tratándose de concurso de faltas cometidas por el mismo servidor, se impondrá la sanción que corresponda a la falta más grave.
Es la consecuencia jurídica por el incumplimiento de un deber de función, u obligación que esta debidamente tipificado como falta en la Ley.
Es el castigo a que se hace acreedor el funcionario o servidor pùblico por incumplimiento de sus deberes y obligaciones que emanan de su contrato de trabajo.
7.- Tipos de Responsabilidad
Las Responsabilidades en que incurren los funciones y servidores públicos en el ejercico de sus funciones son de 3 tipos:
Responsabilidad Administrativa: Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vinculo laboral o contractual al momento de su identificación.
Responsabilidad Civil: Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios públicos que por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un daño económico a su entidad o al estado. Es necesario que el daño económico sea ocasionado incumpliendo el funcionario o servidor público sus funciones, por dolo o por culpa, sea esta inexcusable o leve. La obligación del resarcimiento a la entidad o al estado es de carácter contractual y solidaria, y la acción correspondiente prescribe a los 10 años de ocurridos los hechos que generan el daño económico.
Responsabilidad penal
Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones han efectuado un acto u omisión tipificado como delito o falta en el Código Penal vigente.
La responsabilidad Administrativa es independiente de la responsabilidad civil o penal
Art. 25º del Dec. Leg. 276, Art. 153º del D.S. Nº 005-90-PCM, y 9na. Disp. Final de la Ley 27785 -Ley del Sistema Nacional de Control y de la CGR.
8.- Características del Proceso Administrativo Disciplinario
Es necesario la Existencia de una imputación
Debe ser instaurado a través de una Resolución fundamentada del T.P o del Funcionario autorizado.
La Resolución que ordena el PAD no es impugnable.
No es necesario que se encuentre vigente la RL
Se instaura previo informe de la CPAD
La Investigación esta a cargo de la CPAD o de la Comisiòn Especial.
Esta sujeto a Prescripción (1 año) (Art. 173º D.S.Nº 005-90-PCM.
Debe garantizarse el Dº de Defensa y Debido Proceso
Se debe respetar la Pluralidad de Instancias.
Es Sumario-plazo no excederá de treinta (30) días hábiles improrrogables.
Es escrito y formal, está a cargo de una Comisión Permanente cuyos integrantes son tres designados por resolución del titular de la entidad.
Está comisión hará las investigaciones del caso solicitara cualquier tipo de información, examinará las pruebas que se presenten.
Terminado este período probatorio o recolección de cualquier prueba elevará un informe al titular de la entidad, concluyendo por la existencia o no de la falta grave investigada, la responsabilidad del procesado recomendando las sanciones que sean de aplicación.
Es prerrogativa del titular de la entidad determinar el tipo de sanción
9.- Principios que rigen el Proceso Administrativo Disciplinario
Legalidad: únicamente mediante disposición legal, podrá otorgarse potestad sancionadora a los entes administrativos y además establecerse las sanciones que estos podrán imponer, quedando proscrito el sancionar con privación de libertad(atribución del poder judicial)
Debido procedimiento: Las Entidades aplicaran sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso(derecho a ofrecer pruebas a una resolución ajustada a ley, a interponer medios de defensa y medios impugnativos, etc.)
Razonabilidad: Las autoridades deben prever que la comsion de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas a asumir la sanción (idoneidad de los medios de represión).
Tipicidad: solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en las normas.
Irretroactividad: Cometida la conducta sancionable, serán de aplicación las normas sancionadoras vigentes, salvo que las normas posteriores sean más favorables.
Presunción de inocencia: Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario(in dubio pro actione)
Ne Bis In Idem: Nos e podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativo por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho fundamento(triple identidad concurrente)
10.- RECURSOS IMPUGNATORIOS
• RECONSIDERACIÒN (Art. 208º
• APELACIÒN (Art. 209º
• REVISIÒN (Art. 210º)
Las partes o terceros legitimados solicitan que se anulen o revoque total o parcialmente un acto administrativo o procesal presuntamente afectado por vicio o error.
Ley de Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444
11.- PRESCRIPCION
Artículo 173º-D.S. Nº 005-90-PCM.- El proceso administrativo disciplinario deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar.
Art. 233º Ley 27444.- En caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada
¿Desde cuándo se contabiliza el plazo de Prescripción?
El Artículo 173º-D.S. Nº 005-90-PCM.- “El proceso administrativo disciplinario deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria..”; la autoridad competente es el titular de la entidad, y este recién conoce de la presunta falta cometida a partir de que la Comsion de Pprocesos, el Organo de Control Institucional o Asesoría Legal, califica el hecho como falta, es por eso que es el plazo recién comenzaría a correr a partir de que la denuncia o queja sea recepcionada por cualquiera de los órganos antes mencionados, quienes están facultados para opinar o recomendar que tal o cual hecho constituye falta que amerite una investigación y/o posterior sanción o absolución.
12.- SUSPENSION DE LA EJECUCION DE UNA RESOLUCION
El Art. 216º de la Ley Nº 27444, nos habla de la Suspensión de la ejecución de una resolución, señalando textualmente que: “ La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa resolver el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente
Asimismo el Artículo 237 señala respecto a la resolución que: “ La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado
El Principio de Autocontrol de la Administración Publica determina que ella se encuentre Facultad para suspender los efectos de sus propios actos, previa manifestación de su cuestionamiento por parte del administrado(vía petición o recurso) o de oficio cuando la inconveniencia de su ejecución pueda ser apreciada por el funcionario(emisor o superior) o alguna autoridad administrativa externa(tribunal administrativo)
13.- Sanción de Cese Temporal sin Goce de Remuneraciones a servidores cesados
¿Es posible aplicar sanción de Cese Temporal sin goce de remuneraciones, al servidor que ya no labora en la administración pública?
Efectivamente si es posible aplicar este tipo de sanción, pues el Régimen Decreto Legislativo Nº 276, en su Art. 174 de su Reglamento expresa que el servidor que ha cesado sea sometido a proceso administrativo por faltas de carácter disciplinario que hubiera cometido en el ejercicio de sus funciones, dentro de los términos señalados en el Art. 173 ( “en el plazo no mayor de un año a partir de que la autoridad competente tenga conocimiento de la falta disciplinaria”); y el Art. 175 extiende dicha disposición a los funcionarios y servidores públicos contratados, en los que le sea aplicable, aun en el caso que haya concluido su vinculo laboral con el Estado y dentro del mismo termino
Importa precisar que este ámbito, la posibilidad de imponer sanciones con posterioridad al cese es plenamente concordante con la “Lógica de Empleador Único”, que en él asume el Estado, a partir de la cual una sanción impuesta a un ex funcionario o ex servidor por hechos derivados de su vinculación por una primera entidad, pueda hacerse efectiva en el marco de una posterior relación de dicha persona con otra entidad bajo el mismo régimen, asumiéndose que en estos casos es el propio empleador( El Estado), el que hace efectiva la sanción.
Para que se haya proceso disciplinario no es necesario que se encuentre vigente la relación laboral
Todas las personas que sirven dentro de la administración publica están sujetas a deberes y derechos, no pueden existir lo uno sin lo otro, los deberes del servidor público implican la existencia de un derecho estatal y los deberes del Estado en función de los derechos laborales. Para que se instaure un proceso administrativo disciplinario no solo es necesario que se haya identificado al presunto infractor que exista o hay existido una relación laboral, que exista una imputación que se encuentre tipificada como falta administrativo y que la facultad de investigación no hay prescrito.
CONCLUSIONES
El proceso administrativo disciplinario es escrito y sumario y estará a cargo de una Comisión de carácter permanente y cuyos integrantes son designados por resolución del titular de la entidad.
El servidor cesante podrá ser sometido a proceso administrativo por las faltas de carácter disciplinario que hubiese cometido en el ejercicio de sus funciones en virtud de la “Lógica de Empleador Único”.
El servidor público que incurra en falta de carácter disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese temporal o destitución, será sometido a proceso administrativo disciplinario que no excederá de treinta (30) días hábiles improrrogables, su incumplimiento del plazo señalado configura falta de carácter disciplinario contenida en los incisos a) y d) del Artículo 28º de la Ley.
Bibliografía
Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley 27444
Autor: Juan Carlos Moron Urbina
Año 2011
El Proceso Administrativo Disciplinario
Autor: Freddy Mory Principe
Año 2005
Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú
Autor: Pedro Patron Faura/ Pedro Patron Bedoya
Año 2004.
http://ricardoayalagordillo.wordpress.com/
