Una apreciación constitucional
Por: Juan Carlos Morón Urbina
Sumilla: 1. Planteamiento del problema.- 2.- La ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo en la dogmática.- 2.1. La ejecutividad del acto administrativo como atributo de eficacia.- 2.2. La ejecutoriedad del acto administrativo como atributo de coerción.- 3.- La constitucionalidad de la ejecutoriedad del acto administrativo.- 3.1. Limitaciones constitucionales a la ejecutoriedad administrativa.- 3.2. Limitaciones legales a la ejecutoriedad del acto administrativo.- 4. Las posibilidades para la configuración legal de la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo y de su ejecución.
1. Planteamiento del problema
Una de las novedades mas importantes incorporadas en Ley N° 28165, “Ley que modifica e incorpora diversos artículos a la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva No. 26979” la constituye la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por la interposición de la demanda contencioso administrativa ante el Poder Judicial contra el acto administrativo que sirve de titulo para la ejecución.
En efecto, el artículo 16 de la mencionada Ley establece lo siguiente:
16°.- Suspensión del procedimiento 16.1 Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18°,
numeral 18.3, de la presente Ley;
Como se puede apreciar, la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por la sola presentación de la demanda contencioso administrativa por el administrado contra el acto administrativo que sirve de titulo para la ejecución, importa suspender la ejecutoriedad del acto hasta que la autoridad judicial se pronuncie en definitiva sobre la constitucionali dad y legalidad de dicho acto. Esta disposición consolida una tendencia garantista en lo que hace a la regulación del procedimiento de ejecución coactiva, marcada por la búsqueda de la protección del patrimonio y libertad de los ciudadanos frente a la prerrogativa publica de ejecutoriedad del acto administrativo. No obstante este acierto legislativo, ha sido objeto de algunos cuestionamientos desde diversas entidades públicas, por lo que consideramos necesario explorar en este articulo sobre la compatibilidad constitucional y legal de esta norma, esto es, desde la perspectiva de la construcción del derecho administrativo democrático.
2. La ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo en la dogmática Cuando se menciona el tema de la ejecución de las decisiones de la autoridad gubernativa resulta indispensable repasar los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad como atributos distintos del acto administrativo.
2.1. La ejecutividad del acto administrativo como atributo de eficacia (Art. 16, Ley 27444)
La denominada ejecutividad del acto administrativo alude al común atributo de todo acto administrativo de ser eficaz, vinculante o exigible, por contener una decisión, declaración o una certificación de la autoridad pública. En este sentido, la ejecutividad equivale a la aptitud que poseen los actos administrativos –como cualquier acto de autoridad- para producir frente a terceros las consecuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento, modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situación jurídica o derechos de los administrados. De ordinario la ejecutividad de un acto administrativo debe analizarse desde la dimensión de los sujetos vinculados y del espacio geográfico en el que
encontrara la eficacia.
Desde el punto de vista de los sujetos vinculados, tenemos que la ejecutividad del acto administrativo, como acto de poder público, es general, incluye a las autoridades administrativas, a los administrados comparecientes y no comparecientes en el procedimiento, sin que pueda excusarse su cumplimiento por desconocimiento, error, nulidad, etc., en tanto no sea retirado del mundo jurídico mediante algún mecanismo idóneo previsto en la ley. Su eficacia es directa sobre los administrados que son destinatarios del acto, sean perfectamente individualizados o tengan que ser individualizados en su ejecución, ya le beneficie o perjudique, reconozca o constate derechos o cualquier otra circunstancia. Pero, el acto también es ejecutivo, de manera indirecta, respecto de otros administrados, en la medida que todos tienen el deber de respetar, cumplir y acatar la situación jurídica contenida en el acto (por ejemplo, una autorización)
En cuanto al espacio geográfico, la ejecutividad del acto administrativo se circunscribe a las reglas de competencia (territorio, jerarquía, etc.) del órgano del cual emana, aún cuando esto no se precise en el propio acto.
Excepcionalmente, existen actos administrativos de certificación o constatación cuya eficacia comprende aún todo el territorio nacional e incluso el extranjero, si entre sus competencias estuviere así definido el alcance (Ej. Certificaciones consulares, registros públicos, etc.). Fuera de estos casos, pretender que la autoridad pueda extender la eficacia de un acto mas allá de su competencia territorial, implicaría admitir actos inválidos o arbitrarios.
Ahora bien, el atributo de la eficacia resulta suficiente para garantizar el cumplimiento de las denominadas decisiones administrativas no ejecutorias (aquellas cuyo cumplimiento no requiere de la ejecutoriedad administrativa, que veremos luego) tales como: i) Los actos desprovistos de realización operatoria, tales como los actos administrativos declarativos, los actos conformadores (licencias, autorizaciones), los actos certificatoriosm (certificado de supervivencia o domicilio) o los actos registrales (partida de nacimiento o defunción). En todos estos casos el acto administrativo produce per se efectos jurídicos inmediatos, no derivándose deberes materiales para la Administración o el administrado; ii) Los actos cumplidos por el particular: cuando el administrado cumple el acto dictado, bastando para ello sólo su notificación, no cabe hablar propiamente de ejecutoriedad del acto; iii) Los actos que imponen deberes a la administración, por lo que su ejecución incumbe a los administrados mediante la vía recursiva o judicial correspondiente (por Ej., el reconocimiento del derecho a un beneficio, pensión o subvención, etc.)
En este sentido, la ejecutividad del acto es una consecuencia que se rige por las reglas de la eficacia del acto administrativo.
2.2. La ejecutoriedad del acto administrativo como atributo de coerción
La ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definido como “una especial manifestación de la eficacia de los mismos, por lo cual ello, cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su voluntad por los órganos directos de la administración, sin que sea necesaria la previa intervención de la acción declarativa de los órganos jurisdiccionales”.
Como se puede apreciar, mientras que la ejecutividad del acto proviene de la validez del mismo, como su virtualidad o potencia obligatoria, por su parte, la ejecutoriedad se asienta en la ejecutividad. Así, un acto administrativo es susceptible de ser ejecutivo y ejecutorio, siendo la primera una cualidad
sustancial, y la segunda su aspecto instrumental.
De este modo, la ejecutoriedad puede expresarse a través de los siguientesm elementos:
i) Un atributo exclusivo de los actos administrativos que imponen deberes y restricciones a los particulares (actos de gravamen). A diferencia de la ejecutividad que es común y propia de todos los actos administrativos, la ejecutoriedad es inherente a las “decisiones ejecutorias” esto es, a los actos que imponen deberes positivos o negativos a los administrados, respecto de los cuales la Administración posee la aptitud legal para coaccionar legítimamente para alcanzar su cumplimiento;
ii) Debe tratarse de actos resistidos por los administrados (La calificación de actos resistidos alcanza importancia, por cuanto como quedó expresado anteriormente, aquellos espontáneamente cumplidos no
pueden generar sanciones ni ejecución forzada. Esa resistencia se revela cuando el administrado conocedor de su obligación se niegue abiertamente a cumplirla o, por el contrario, adopte una actitud pasiva ante la autoridad);
iii) La ejecutoriedad habilita a la propia Administración a coaccionar al obligado para alcanzar su cumplimiento, siendo el titulo de ejecución la propia resolución administrativa y, en su apoyo, puede emplear los medios de ejecutoriedad que establece el articulo 196 de la Ley No.
27444);
iv) La ejecutoriedad, en su concepción original, exime a la administración del deber de buscar y obtener la homologación y respaldo judicial sobre la legalidad de su actuación.
Históricamente, la ejecutoriedad del acto se apoya en una tradición históricam proveniente del Estado absolutista, que permitía a la Administración Pública, ser “juez de su propia causa” pero que ha debido adaptarse progresivamente en los diversos sistemas jurídicos a las exigencias del Estado democrático. Por
ello, no resulta desacertado afirmar que el efecto de la ejecutoriedad del acto administrativo –como otros tantos- tiene su génesis en los privilegios sociales y políticos de los estamentos dirigentes de la sociedad europea prerrevolucionaria, los cuales luego solo fueron transferidos a la Administración moderna.
A partir de ese entonces, el derecho público comparado se divide en dos tendencias sobre este atributo, teniendo en cuenta que la ejecutoriedad no es condición esencial de la existencia de la Administración ni del derecho administrativo. A decir del profesor MERKL, “(..) Ni la ejecución forzosa administrativa, ni la pena administrativa son condición esencial de existencia de la Administración y del derecho administrativo. Es verdad que la esencia de la norma jurídica, lo mismo de la norma administrativa que la norma judicial, consiste en conminar con un acto coactivo para el caso de incumplimiento de un deber jurídico, pero no pertenece al la esencia de la norma administrativa el que, además de ser aplicada por un órgano administrativo al caso particular, tenga que se ejecutoriada también por un órgano administrativo i el obligado no cumple con su obligación. No solo cabe imaginar que el establecimiento de la norma general administrativa corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distinta de la administración, sino también que su ultima aplicación, la ejecución forzosa de la norma administrativa o cuando menos, la declaración imperativa de su ejecutoriedad, corresponda a la justicia”
Existe la posición negativa, que desconoce a la Administración cualquierm potestad para exigir por si misma el cumplimiento de sus actos, debiendo valerse de la cobertura judicial previa para ejecutar su voluntad, debiendo obtener anteladamente el respaldo de la autoridad judicial a través del planteamiento de una acción judicial sumaria denominada injuntion y solo con esa conformidad, el funcionario puede iniciar la exigencia al ciudadano (modelo anglosajón). Y, por otro lado, la posición que, mantiene la facultad de la Administración Pública –distinguiéndola así de otras personas jurídicas o naturales– para que dentro del marco de la legalidad existente declare sus propios derechos e imponga obligaciones hacia sí misma y a los demás, en
forma pública y cierta, mediante decisiones unilaterales.(modelo alemán, italiano y español). Pero, de advertir que esta segunda posición, ha den adaptarse necesariamente en cada ordenamiento al esquema constitucional existente.
Una inadvertida lectura de estos modelos comparados diferentes, ha conducido a algunos autores a señalar que calificar como ejecutoriedad propia, a aquella en la que la ejecución es realizada por la misma autoridad
administrativa con sus medios y funcionarios, y una ejecutoriedad propia, cuando se exige que la ejecución sea realizada por un órgano jurisdiccional.
En verdad, estamos frente a un solo atributo administrativo, que es reconocido o negado en los diversos modelos que el derecho comparado nos ofrece.
3.1.- La constitucionalidad de la ejecutoriedad del acto administrativo
Superada la noción inactual que la ejecutoriedad del acto administrativo derive de potestades connaturales o extrajurídicas a la Administración o que ella sea indispensable para el logro del bien común que le ha sido confiada, debemos advertir que ella tiene su fuente en el derecho. Como bien afirma FIORINI, “Si hay un poder estatal, no debe basarse en un hecho exterior o en una cualidad que no corresponde al derecho; luego cuando se habla de poder del Estado solo se afirma un acto jurídico creado y atribuido por una norma jurídica3”. Y en el caso particular de la ejecutoriedad “(…) la ejecución forzada, la coerción inmediata de las normas sin tener en cuenta el asentimiento o la conformidad del afectado, acontece porque el precepto jurídico lo ha establecido exclusivamente de esa forma. Nada tiene que ver la fuerza o la voluntad del sujeto ejecutor, la imputación normativa es la que determina la ejecución y la voluntad personal del sujeto imputante, menos aun un órgano por el simple hecho que se denomine policía. La confusión del concepto ha denominado a esto el poder irresistible de la policía o la voluntad del Estado, cuando solamente es realización lógica del deber ser, es decir la ejecución de lo que es esencia de todo derecho, la realización inexorable de lo que ha dispuesto la norma jurídica”.
A nuestro criterio, el marco constitucional remoto para la ejecutoriedad del acto administrativo lo podemos encontrar en el articulo 118 numeral 1, por el que se encarga al Presidente de la Republica (y, por ende, a la Administración Publica) a “cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales”.
En efecto, en esta cláusula se apodera a la Administración de la competencia suficiente para hacer cumplir el ordenamiento jurídico a los ciudadanos, para lo cual produce los mas diversos actos administrativos, particularmente de gravamen, tales como mandatos, ordenes, prohibiciones, sanciones, etc. En este
sentido, cuando algún agente de la administración emite un acto administrativo Debemos recordar que los actos administrativos responden formalmente a la hipótesis legal prevista previamente, esto es, son típicos.
De esta manera, si la Administración Publica resulta la garante del cumplimiento de la ley, resulta de ello, que debe hacerlo autónomamente, esto es, en principio, sin la intervención de otro organismo (por ejemplo, si se le exigiera requerir el pronunciamiento judicial previo a la ejecución de todos sus actos administrativos).
No obstante, debe recordarse que la cláusula impone un primer deber precisamente a la Administración, el cumplimiento de la Constitución y de la ley, por lo que antes de hacer cumplir el ordenamiento jurídico a los demás, debe cumplirla ella misma. 5 Y, por otro lado, la cláusula constitucional no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los términos que hemos estudiado, sino solo la ejecutividad de la voluntad administrativa. Será la ley de desarrollo (Ley No. 27444) la disposición que asentándose en la Constitución, opta por dotarle de ejecutoriedad (coerción propia) a los mandatos de la administración.
Con la mención a la cláusula del articulo 118 numeral 1) de la Constitución Política del Estado, se aprecia que el constituyente ha encomendado a la administración, la búsqueda del cumplimiento del orden jurídico, siendo que la administración tampoco podría hacerlo, en contrario a lo que disponga el legislador. Nos explicamos, el atributo de la ejecutoriedad del acto administrativo, que persigue asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, surge del desarrollo que el legislador hace de esta cláusula constitucional, y no de una fuente distinta a la ley misma.
Ahora bien, si ya encontramos una base constitucional para la ejecutoriedad de los actos administrativos, no debemos pasar por alto también que el propio ordenamiento constitucional y legal puede limitar la ejecutoriedad administrativa en función de otros valores constitucionales superiores.
3.1. Limitaciones constitucionales a la ejecutoriedad del acto administrativo derivadas del debido respeto de los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos
3.1.1. Derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva Los primeros derechos constitucionales que deben ser conciliados con el ejercicio de esa potestad exorbitante son, sin duda, el del debido procedimiento y el de la tutela judicial efectiva. Para el principio ejecutorio de los actos administrativos deben cumplir con respetar las siguientes garantías implícitas en la actuación administrativa,
independientemente de las demás reglas positivas establecidas en este Capítulo.
- Necesidad de acto previo
La debida observancia de este derecho fundamental exige, en primer lugar, que la actividad de ejecución forzosa esté precedida de un acto administrativo, dictado luego de cumplirse el correspondiente debido procedimiento con participación útil del administrado.
Cualquier actuación material de ejecución, que no esté precedida de un acto administrativo, se traduce en una vía de hecho, violatoria por tanto del derecho a la defensa del administrado que sufre las consecuencias de esa ilegal actuación de la Administración.
- Posibilidad cierta de obtener la suspensión de efectos El derecho a la defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva sólo quedan debidamente garantizados, si en el trámite de los recursos contra un acto administrativo, el particular puede evitar que la ejecución del proveimiento administrativo le cause daños de imposible o difícil reparación.
A modo de asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental, el artículo 216 prevé la posibilidad de suspender preventivamente los efectos del acto administrativo impugnado, cautela ésta que puede obtenerse tanto en sede administrativa, como en vía judicial, cuando la ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación, o que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
Además, el acordar la suspensión con ocasión de la interposición de un recurso administrativo, aparece como una potestad discrecional de la Administración, de modo que la protección de
los derechos del administrado queda al arbitrio del funcionario administrativo de turno.
En ese mismo orden de ideas, debe tenerse presente que en caso de procedimientos sancionadores (Art. 237.2) y el procedimiento de ejecución coactiva (ley de la materia) la interposición de los recursos conllevan la suspensión del acto impugnado. Por último, la suspensión de efectos no es una medida idónea cuando el acto impugnado contiene una decisión negativa, pues tradicionalmente se ha considerado que la suspensión de efectos de los actos de esa especie, implicaría dotar de efectos positivos al acto, lo cual no puede hacerse mediante un pronunciamiento cautelar.
- Posibilidad de emitir órdenes cautelares positivas Se ha superado también, la idea restrictiva que negaba la
suspensión de efectos de los actos de contenido negativo y se admite ahora, que una autoridad con el objeto de evitar los daños de difícil o imposible reparación derivados del acto negativo, dicte medidas de ejecución provisional a favor del recurrente, anticipando de ese modo, en cierta medida, los efectos de la decisión definitiva.
- Proscripción de la regla "solve et repete" Finalmente, con el objeto de resguardar el derecho al debido
procedimiento y asegurar la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, la Ley ha excluido del ámbito general del procedimiento administrativo la regla del solve et repete (Art. 109.3), de modo que en la actualidad el ejercicio de los recursos administrativos o judiciales contra los actos que establecen cargas económicas (liquidación de multas, tributos, etc.) no puede estar condicionado al pago previo o a la presentación de fianza para asegurar el pago.
3.1.2. Derecho de presunción de inocencia
La ejecución directa de los actos administrativos enfrenta restricciones también, derivadas del derecho a la presunción de inocencia y de la protección a la honra y reputación de los ciudadanos.
- Postergación de la ejecución de actos sancionatorios Ciertamente, los actos administrativos a través de los cuales se imponen sanciones a los ciudadanos, no pueden ser ejecutados de
manera inmediata por la Administración (Art. 237.2), no sólo porque los perjuicios que ellos provocan son de difícil reparación por la definitiva –asunto éste que atiende a la salvaguarda del
derecho a la tutela judicial efectiva– sino también, y fundamentalmente, porque la potestad ejecutoria en el ámbito sancionador, tiene su límite más exigente en otra presunción, la presunción de inocencia, configurada también constitucionalmente, que impide así la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta en procedimiento disciplinario por un órgano administrativo.
Se proscribe así, la ejecución inmediata de las sanciones administrativas de carácter personal pues niega el derecho de presunción de inocencia, desde que produce un efecto estigmatizante en el inculpado, que difícilmente podrá ser borrado por una nueva resolución posterior que anule el acto
administrativo.
- Ilegalidad de sanciones moralizantes En defensa también del derecho a la presunción de inocencia y a
la protección de la honra y reputación, consideramos que deben erradicarse, por inconstitucionales, los efectos "moralizantes" de los actos de gravamen y sancionatorios. En este sentido, se ha apreciado, la tendencia de las autoridades a, equivocadamente, optar por actitudes pseudomoralizantes como, por ejemplo, publicar en el Diario Oficial los nombres de las personas a las cuales se ordena iniciar acciones judiciales, se les abre procesos investigatorios, o se declara alguna presunta responsabilidad
económica en sede administrativa a ser demandada en la vía judicial.
Ninguna justificación y utilidad, que no sea provocar un daño moral irreversible contra el administrado, tienen esas disposiciones legales. Su ilegalidad es evidente, no sólo porque atenta, como ya dijimos, contra el derecho a la protección de la honra y reputación, sino porque excede los objetivos de la ejecutividad administrativa.
3.1.3. Inviolabilidad de ingreso al domicilio y a las propiedades inmuebles (Art. 2 inc. 9 de la Constitución Política)
Otra garantía constitucional que pocas veces es tenida en cuenta por la Administración, a la hora de ejecutar forzosamente sus actos, es la relativa a la inviolabilidad del domicilio y de las propiedades. De
acuerdo con la Constitución Política, el domicilio es inviolable y no podrá ser allanado sino para impedir la perpetración de un delito o para cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los
órganos judiciales y no los administrativos.
Siendo ello así, es evidente que la Administración no puede ejecutar, por sus propios medios y sin auxilio judicial, los actos administrativos, cuando para la ejecución efectiva del acto sea necesario entrar en un
domicilio en contra de la voluntad de sus ocupantes. Por lo tanto, cuando la Administración pretenda ejecutar un acto administrativo y precise para ello ingresar al domicilio del administrado en contra de la
voluntad de sus ocupantes, deberá requerir el auxilio de la autoridad judicial.
Puede afirmarse entonces, que la Administración está desprovista de la potestad de autotutela para ejecutar sus decisiones, cuando ello implique ingresar al domicilio en contra de la voluntad de sus
ocupantes, pues, de acuerdo con la Constitución, la orden de ejecución forzosa debe estar contenida en una decisión jurisdiccional.
3.2. Limitaciones legales a la ejecutoriedad del acto administrativo
Ahora bien, el legislador ordinario también se encuentra en la aptitud constitucional de limitar la ejecutoriedad de algún acto administrativo, en función a la consideración de otros valores superiores o libertades preferentes de los ciudadanos. Ello no solo se aprecia de la cláusula constitucional contenida en el artículo 118 numeral 1) sino también de las dos normas de desarrollo contenidas en la Ley No. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Nos referimos a los siguientes artículos de la mencionada norma que indica lo
siguiente:
ARTÍCULO 192°.- EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
Articulo 194.- ejecución forzosa.- Para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la autoridad cumple las siguientes
exigencias:
4. Que no se trate de un acto administrativo que la Constitución o la Ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
Como se puede apreciar de una lectura concordada de ambas disposiciones, el Legislador esta advirtiendo que pueden existir casos en los cuales las leyes especiales pueden considerar alguna disposición legal expresa en contrario a la regla de ejecutoriedad de los actos administrativos, esto es, considerar el efecto suspensivo de los recursos administrativos (como por ejemplo sucede con el recurso de revisión en materia de contrataciones del Estado o el de apelación, en los procedimientos sancionadores) o que la Administración deba recabar una conformidad judicial previa para imponer un acto administrativo sobre la persona o patrimonio del administrado como por ejemplo, sucede con la clausura y decomiso de equipos de los medios de comunicación)
Nada obsta que el Legislador, teniendo la cláusula constitucional por la que se le asigna a la administración Publica, el deber de asegurar el cumplimiento del ordenamiento, pueda diseñar la forma en que esa ejecutoriedad se lleve a cabo. Como en los ejemplos, señalados, el Legislador esta en la aptitud de poder, considerar que frente a derechos preferentes será legitimo que la administración primero convenza a una autoridad imparcial de la legalidad de su actuación, para luego recién ejecutarlo.
Las posibilidades para la configuración legal de la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo y de su ejecución. Conforme a lo que hemos venido explicando, la regla de la ejecutoriedad de los actos administrativos proviene del derecho absolutista, en el que la Administración podía ser unilateralmente, creador y ejecutor del gravamen frente al administrado. Como se puede advertir esta trayectoria hace que la regla sea necesariamente sometida a regulaciones, matices, excepciones, y porque no en el futuro, a su eventual supresión, en aras de una relación mas democrática entre el poder administrador y la sociedad civil.
En este proceso de adaptación democrática, en primer lugar el constituyente ha establecido una serie de estándares que no pueden ser vulnerados por la Administración en aras de un omnímodo poder (propio del absolutismo predemocrático), sin recordar que en el esquema constitucional de derecho todo poder es necesariamente limitado por otro poder y, en el caso de la administración, mas aun, por su carácter sublegal y vinculado positivamente al legislador.
En este mismo orden de ideas, en un Estado democrático, donde se busca el equilibrio de poderes, resulta plenamente compatible que en aquellos supuestos en que la ejecutoriedad afecte derechos constitucionales valiosos o preferentes, el Legislador configure el cumplimiento de un acto administrativo de gravamen,
a partir de su revisión judicial como una forma de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos.
